ACTUAL PROBLEMS OF THE PENAL POLICY IMPLEMENTATION IN THE FIELD OF WORK ORGANIZATION OF CONVICTS
Journal: PENAL LAW
Volume 16 № 1
, 2021
Rubrics: WITHOUT RUBRIC
Authors:
1.
Academy of the FPS of Russia
Type:
Article
Pages:
from 27
to 33
Status:
Published
Received:
17.03.2021
Accepted:
28.03.2021
Published:
28.03.2021
Subject area:
UDK 343.823 Работа заключенных. Сбережения. Доля заработка
Language:
Russian
Keywords:
ugolovno-ispolnitel'naya politika, obschestvenno poleznyy trud, osuzhdennye, ispravlenie, gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo
Abstract (English):
The article presents a set of topical problems of the implementation of the penal policy in the field of convicts’ work organization. The risks with the potential to trigger adverse effects in separate institutions, in territorial bodies of the FPS of Russia and in the Penal system as a whole, as well as measures to eliminate these risks through the implementation of a number of measures in the field of labour organization of convicts and modernization of the production sector of the system are justified. Conflicts and gaps in the legislation regulating some issues of work organization of convicts serving forced labour in correctional centers are revealed. The ways of eliminating these gaps and eliminating the identified conflicts are proposed. The authors substantiate proposals for ensuring effective employment of convicts sentenced to imprisonment and forced labour, taking into account their qualifications, education and professional opportunities.
The article presents a set of topical problems of the implementation of the penal policy in the field of convicts’ work organization. The risks with the potential to trigger adverse effects in separate institutions, in territorial bodies of the FPS of Russia and in the Penal system as a whole, as well as measures to eliminate these risks through the implementation of a number of measures in the field of labour organization of convicts and modernization of the production sector of the system are justified. Conflicts and gaps in the legislation regulating some issues of work organization of convicts serving forced labour in correctional centers are revealed. The ways of eliminating these gaps and eliminating the identified conflicts are proposed. The authors substantiate proposals for ensuring effective employment of convicts sentenced to imprisonment and forced labour, taking into account their qualifications, education and professional opportunities.
Keywords:
ugolovno-ispolnitel'naya politika, obschestvenno poleznyy trud, osuzhdennye, ispravlenie, gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo
ugolovno-ispolnitel'naya politika, obschestvenno poleznyy trud, osuzhdennye, ispravlenie, gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo
Постановка проблемы Несмотря на то что общественно полезный труд осужденных является обязанностью, длительный опыт изучения особенностей организации пенитенциарного производства свидетельствует о том, что обеспечение реальной и продуктивной занятости в центрах трудовой адаптации является трудной и сложно решаемой задачей. В данном случае следует отметить, что обязательному характеру труда осужденных корреспондируют обязательства пенитенциарного ведомства создать рабочие места и обеспечить условия труда, соответствующие санитарным и эргономическим нормам, а также нормам охраны труда и трудового законодательства. Очевидно, что в современных условиях рыночной экономики и в значительной мере либерализированного рынка государственных закупок выполнение всех вышеперечисленных обязательств в сфере организации труда осужденных связано с рядом объективных сложностей. Теоретическая и информационная база исследования Вопросы организации труда осужденных и повышения уровня продуктивной занятости в производственных подразделениях учреждений уголовно-исполнительной системы (УИС) были определены в качестве предмета исследования в работах В. А. Уткина [1], Е. В. Емельяновой [2], О. В. Соколовой и И. Б. Степановой [3], Е. Н. Карпова [4], С. В. Чубракова [5], О. Н. Куликовой [6], Б. В. Александрова [7], Д. И. Мустафиной и Т. С. Медякова [8], Г. М. Калашникова [9], Ж. С. Наприс [10], М. С. Нурбаева [11]. Отметим также, что исследуемый комплекс вопросов получил существенное развитие в работах иностранных ученых-пенитенциаристов Ф. Милман и С. Сэги [12], Е. Канторович-Резниченко [13], А. Шан и С. Шерер [14], М. Гуидо [15] Правоотношения, возникающие в процессе трудоустройства осужденных к труду, регулируются нормами Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (УИК РФ), Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ), Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее - Закон «Об учреждениях и органах...»), Правилами внутреннего распорядка исправительных учреждений (далее - ПВР ИУ), Правилами внутреннего распорядка исправительных центров уголовно-исполнительной системы (далее - ПВР ИЦ УИС). Основной материал исследования В числе актуальных проблем реализации уголовно-исполнительной политики в сфере организации труда осужденных в современных условиях, на наш взгляд, следует выделить проблематику организации трудовой и производственной деятельности центров трудовой адаптации в условиях углубления экономического кризиса, а также вопросы восполнения пробелов и устранения коллизий в законодательстве, регулирующем вопросы привлечения к труду осужденных, отбывающих наказание в виде принудительных работ в исправительных центрах. Уголовно-исполнительная политика в сфере организации труда осужденных в условиях углубления экономического кризиса В сложившихся условиях целесообразно определить возможные риски, которые без формальных оснований для введения режима особых условий могут спровоцировать реальную чрезвычайную ситуацию в отдельных учреждениях, территориальных органах ФСИН России и УИС в целом. В числе такого рода рисков определим: 1. Повышение уровня пенитенциарной безработицы на фоне общего экономического спада в стране. В 2020 г. занятость в гражданском секторе экономики снизилась на 1,5 %, однако следует учитывать, что Правительство Российской Федерации на протяжении всего кризисного года реализовывало ряд программ поддержки частных предприятий. Осуществлялись прямые выплаты и предоставлялись налоговые льготы для организаций, сохранивших рабочие места и отказавшихся от сокращения персонала. Ничего подобного в производственном секторе УИС не наблюдалось, и меры поддержки, очевидно, никак не коснулись производственных подразделений ведомственных учреждений. 2. Рост цен на продукты питания и базовые сырьевые позиции для их производства является существенной угрозой стабильного продовольственного обеспечения контингента лиц, содержащихся в учреждениях УИС. На протяжении длительного времени в УИС реализовывалась политика продовольственного и вещевого самообеспечения (в соответствии с приоритетными направлениями развития УИС, определенными Правительством Российской Федерации в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года). Однако в условиях роста цен на базовые сырьевые товарные позиции с учетом снижения уровня финансирования продовольственных статей ведомственного бюджета в 2017-2019 гг. может быть существенно затруднено выполнение программы продовольственного обеспечения контингента лиц, содержащихся в ведомственных учреждениях. 3. Коронавирусные ограничения, режим самоизоляции и весенний локдаун в очередной раз доказали актуальность углубления процессов самообеспечения УИС и локализации большинства производственных процессов и технологических цепочек в рамках ведомственного производственного сектора. 4. Несмотря на то что общая численность участников несанкционированных протестных акций и нарушителей общественного порядка в рамках событий конца января - начала февраля 2021 г. была незначительной, существуют риски возникновения ситуации, при которой количество лиц, содержащихся в местах лишения свободы может резко возрасти. Следует также учитывать сложную ситуацию на территории сопредельных с Россией государств. В 2014 г. наша страна не интернировала более 1000 украинских военнослужащих, перешедших государственную границу в Ростовской области во время боевых действий в рамках гражданского конфликта. В условиях усиления международной напряженности, в том числе и за счет осложнений внутриполитической обстановки на территории сопредельных государств, может возникнуть ситуация, при которой мы вынуждены будем принять меры по задержанию и разоружению значительной численности иностранных граждан, незаконно пересекших нашу государственную границу. Предлагаем рассмотреть следующие возможности нейтрализации вышеперечисленных угроз и недопущения развития кризисных явлений, а также чрезвычайных ситуаций в деятельности УИС: - продолжить работу по развитию государственно-частного партнерства в производственном секторе УИС. В связи с этим актуальным является восполнение пробелов и ликвидация коллизий в уголовно-исполнительном, административном, бюджетном и другом законодательстве, сдерживающем реализацию перспективных проектов с точки зрения роста пенитенциарной занятости и улучшения параметров самообеспечения УИС; - рассмотреть возможность реанимации ряда старых уголовных наказаний и их применения в современных условиях с обеспечением их органической взаимосвязи с процессами организации труда и повышения интенсивности его воздействия как средств исправления; - осуществлять развитие производственного сектора УИС с учетом возможностей его участия в национальных проектах. В данном случае мы считаем перспективным возврат к идеям, высказанным директором ФСИН России Г. А. Корниенко на парламентских слушаниях в Совете Федерации 25 марта 2019 г. Коллизии и пробелы в законодательстве, регулирующем некоторые вопросы организации труда осужденных, отбывающих принудительные работы в исправительных центрах Согласно подп. «б» п. 2 ст. 60.4, п. 1 ст. 60.7 УИК РФ, п. 37 ПВР ИУ осужденные к принудительным работам обязаны работать там, куда они направлены администрацией исправительного центра. Администрация исправительного центра определяет место трудоустройства (конкретную организацию) и виды выполняемых работ. При этом осужденные к принудительным работам привлекаются к труду в организациях любой организационно-правовой формы. Положение п. 3 ст. 60.8 УИК РФ определяет отсутствие права у осужденного отказаться от работы, предложенной администрацией исправительного центра. Согласно п. 1 ст. 60.8 УИК РФ осужденные к принудительным работам привлекаются к труду в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации, за исключением правил приема на работу, увольнения с работы, перевода на другую работу, отказа от выполнения работы, предоставления отпусков. В данном случае нормы ТК РФ не распространяются на свободный выбор места работы осужденным, его права прекратить или изменить существенные условия трудового договора по своей инициативе, а также режима труда и отдыха в части ежегодных оплачиваемых отпусков. Во всех остальных случаях трудовые отношения между осужденным и его работодателем как в процессе трудоустройства, так и в процессе осуществления трудовой деятельности регулируются нормами законодательства о труде. Статья 3 ТК РФ определяет, что каждый гражданин имеет равные возможности для реализации своих трудовых прав и никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества. При этом не является дискриминацией установление ограничений прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов и другими обстоятельствами. Согласно положениям ст. 18 Закона «Об учреждениях и органах...» деятельность центров трудовой адаптации осужденных представляет собой инициативную самостоятельную производственную деятельность учреждений, исполняющих наказания, осуществляемую на свой риск в целях исполнения требований уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации об обязательном привлечении осужденных к труду. Центры трудовой адаптации имеют право утверждать штаты рабочих, занятых в собственной производственной деятельности этих учреждений, а также принимать их на работу и увольнять с работы в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде. Таким образом, центры трудовой адаптации исправительных учреждений (ИУ) самостоятельно осуществляют поиск и найм рабочих, которые необходимы для организации производственной деятельности. Правовое положение данной категории работников и ограничения в связи с их принятием на работу регламентируются положениями ст. 24 Закона «Об учреждениях и органах...». Так, к работникам УИС, помимо всех прочих, относятся рабочие учреждений, исполняющих наказания, предприятий УИС (в том числе ФГУПов) и иных организаций, входящих в УИС. Организация деятельности рабочих и служащих, их трудовые отношения регламентируются законодательством Российской Федерации о труде и ПВР ИУ. Согласно п. 24 ПВР ИУ осужденные обязаны трудиться в местах и на работах, определенных администрацией ИУ, кроме работ и должностей, на которых запрещается использование осужденных в соответствии с перечнем (прил. № 7 к ПВР ИУ). Данная норма запрещает осужденным к лишению свободы трудиться на определенных видах работ. Очевидно, что на этих видах работ также не могут трудиться осужденные к принудительным работам. Однако, учитывая то, что лишение свободы является существенно более суровым наказанием (по сравнению с принудительными работами), связанным с применением более широкого перечня режимных ограничений к осужденным, предполагать, что в отношении лиц, отбывающих принудительные работы, перечень видов работ и ограничений при трудоустройстве может быть шире по сравнению с тем перечнем, который применяется к осужденным к лишению свободы, неоправданно. Приложение № 7 к ПВР ИУ определяет исчерпывающий перечень работ и должностей, на которых запрещается использование осужденных (в ИУ и соответственно в центрах трудовой адаптации как их подразделениях). Таким образом, не допускается труд осужденных: - по обслуживанию и ремонту технических средств охраны и надзора, а также размещенных в запретной зоне инженерных сооружений, конструкций и коммуникаций; - с множительной, радиотелеграфной, телефонной, факсимильной техникой; - связанный с учетом, хранением и выдачей медикаментов, взрывчатых, отравляющих и ядовитых веществ; - с подчинением им представителей администрации ИУ; - в качестве водителей оперативных машин; - в качестве продавцов, бухгалтеров-операционистов, кассиров, заведующих продовольственными, вещевыми складами, а также складами со сложным и дорогостоящим оборудованием, кладовщиков; - в качестве сторожей в ночное время на удаленных объектах (для колонийпоселений). Других нормативных ограничений по найму на должности рабочих в центрах трудовой адаптации ИУ осужденных, отбывающих любые наказания (в том числе и принудительные работы), не существует. Таким образом, администрация исправительного центра имеет право направить осужденного к принудительным работам для трудоустройства в организацию любой организационно-правовой формы, в том числе в казенное учреждение. Центр трудовой адаптации при исправительной колонии, функционирующей в организационно-правовой форме казенного учреждения, может самостоятельно заключать трудовые договоры с любыми физическими лицами и трудоустраивать их на любые рабочие должности с учетом ограничений, которые определены в ПВР ИУ (п. 24, прил. № 7). Осужденный к принудительным работам трудоустраивается в соответствии со штатным расписанием центра трудовой адаптации ИУ, находится в трудовых отношениях с учреждением, соблюдает правила внутреннего трудового распорядка, получает заработную плату. Согласно п. 3 ст. 60.9 УИК РФ администрация организации, в которой работают осужденные к принудительным работам, расположенной вне территории исправительного центра, в соответствии с п. 3.1 ст. 60.1 УИК РФ предоставляет этим осужденным общежития для проживания по нормам, установленным ч. 1 ст. 60.5 УИК РФ, другие помещения и имущество, необходимые для обеспечения установленного порядка и условий отбывания принудительных работ, а также оказывает содействие администрации исправительного центра в материально-бытовом и медико-санитарном обеспечении осужденных к принудительным работам. В случае выполнения всех вышеперечисленных условий, на наш взгляд, с точки зрения уголовно-исполнительного, трудового и иного законодательства Российской Федерации никаких нарушений нет. Некоторые аспекты обеспечения эффективного трудоустройства осужденных с учетом их квалификации, образования и профессиональных возможностей С учетом того что производственные подразделения учреждений УИС, представленные преимущественно центрами трудовой адаптации осужденных, являются безальтернативными работодателями, работают на выполнение государственного заказа или на договорных основах взаимодействуют с частными предприятиями для организации производства продукции в интересах федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций или частных потребителей, подготовка, переподготовка и повышение квалификации привлекаемого к труду контингента осужденных является объективной и существенной необходимостью. Очевидным является тот факт, что большинство из осужденных к лишению свободы утратили свои профессиональные навыки или не владели ими никогда. В то же время не все осужденные имеют низкую квалификацию и мотивацию к труду. Некоторые осужденные владеют инженернотехническими компетенциями, соответствующим образованием и квалификацией, позволяющей эффективно трудиться на производственных участках. В процессе определения учреждения для отбывания наказания в виде лишения свободы в настоящее время никак не учитывается возможность наиболее эффективного применения общественно полезного труда квалифицированного осужденного в качестве средства исправления. На наш взгляд, с учетом возможной потребности в том или ином учреждении специалиста с определенной квалификацией следует рассматривать возможность направлять осужденного для отбывания лишения свободы в данное учреждение даже в ситуации, когда учреждение находится за пределами региона постоянного проживания осужденного. В данном случае обоснованное направление осужденного в учреждение, где у него будет возможность в полной мере доказать свое исправление продуктивным трудом, следует считать действенной мерой, которая соответствует практике исполнения наказаний в ранее исследованных нами европейских немецкоязычных федеративных странах (Федеративная Республика Германия, Швейцарская Конфедерация, Австрийская Республика). Данный подход имеет определенную ценность также с учетом того, что в ряде учреждений существует дефицит вольнонаемных работников с рабочими и инженернотехническими специальностями (энергетики, электрики, теплотехники, инженеры, специалисты коммунально-бытовой сферы и т. д.). С учетом ситуации на рынках труда (часто полного отсутствия какого-либо рынка труда) в отдельных муниципальных образованиях, на территории которых располагаются пенитенциарные учреждения, привлечение к труду осужденных к лишению свободы на работы по инженерно-техническому обслуживанию данных учреждений с учетом всех возможных режимных требований является оправданным. Аналогичная практика может быть применена и в отношении осужденных к принудительным работам, отбывание которых также логично было бы связать с реальными кадровыми потребностями предприятий, учреждений и организаций в различных частях страны (одновременно с учетом личных и профессиональных качеств осужденных к принудительным работам). Выводы Дальнейшее развитие отечественной пенитенциарной системы и повышение эффективности ее функционирования в значительной мере связано с совершенствованием практики организации труда осужденных и интенсификации общественно полезного труда как средства исправления. В связи с этим следует продолжить работу по восполнению пробелов и устранению коллизий в законодательстве, которые сдерживают эффективное развитие производственного сектора УИС, являющегося материальной базой повышения стандартов исполнения наказаний и соблюдения прав и законных интересов всех участников уголовно-исполнительных правоотношений.
1. Utkin V. A. Problemy pravovogo regulirovaniya truda osuzhdennyh v ispravitel'nyh uchrezhdeniyah Rossiyskoy Federacii // Ugolovnaya yusticiya. 2015. № 2(6). S. 81-88
2. Emel'yanova E. V. Vliyanie motivacii i stimulirovaniya na soderzhanie truda osuzhdennyh k lisheniyu svobody // Ugolovno-ispolnitel'noe pravo. 2015. № 3(21). S. 25-31
3. Sokolova O. V., Stepanova I. B. Trud kak odno iz sredstv ispravleniya osuzhdennyh k lisheniyu svobody: problemy zakonodatel'nogo regulirovaniya // Lex russica. 2015. T. 98, № 1. S. 76-83
4. Karpov E. N. Problemy pravovogo regulirovaniya truda osuzhdennyh v sovremennyh usloviyah // Vestnik Nizhegorodskogo kommercheskogo instituta. Ser. Pravo. 2004. № 6. S. 187-192
5. Chubrakov S. V. Otnosheniya v sfere truda osuzhdennyh: pravovaya priroda i problemy regulirovaniya // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Pravo. 2014. № 4(14). S. 99-110
6. Kulikova O. N. Trud osuzhdennyh i preduprezhdenie prestupleniy: retrospektiva voprosa // Ugolovno-ispolnitel'noe pravo. 2015. № 3(21). S. 72-75
7. Aleksandrov B. V. Specifika otnosheniya osuzhdennyh k trudu v ispravitel'nyh uchrezhdeniyah postsovetskogo perioda // Ugolovno-ispolnitel'noe pravo. 2014. № 2(18). S. 124-128
8. Mustafina D. I., Medyakov T. S. Sravnitel'naya harakteristika osobennostey truda osuzhdennyh v Rossii i Yaponii // Vestnik Permskogo instituta FSIN Rossii. 2014. № 4(15). S. 88-90
9. Kalashnikov G. M. Osobennosti organizacii truda osuzhdennyh v tyuremnyh usloviyah // Nauchnoe obozrenie. Ser. Ekonomika i pravo. 2015. № 2. S. 184-191
10. Novozhilova Zh. S. Ispol'zovanie truda osuzhdennyh v sel'skom hozyaystve penitenciarnoy sistemy: kratkiy otechestvennyy i zarubezhnyy opyt // Agroprodovol'stvennaya politika Rossii. 2015. № 5(41). S. 20-23
11. Nurbaev M. S. Sovershenstvovanie sistemy oplaty truda osuzhdennyh v mestah lisheniya svobody // Vestnik Samarskogo yuridicheskogo instituta. 2015. № 2(16). S. 48-52
12. Milman, F. & Sagy, S. Y. 2020, ‘On the International Labour Organization and Prison Labour: An Invitation for Recalculation’, International Labour Review, iss. 159(2), pp. 505-524
13. Kantorowicz-Reznichenko, E. 2015, ‘Reducing Prison Costs Through Prison Labour: A Law and Economics Approach’, SSRN Electronic Journal, doi:https://doi.org/10.2139/ssrn.2858873
14. Shah, A. & Scherrer, C. 2017, ‘The Political Economy of Prison Labour: From Penal Welfarism to the Penal State’, Global Labour Journal, iss. 8(1), pp. 32-48
15. Guido, M. 2019, ‘Private prison labour: paradox or possibility? Evaluating modern-day systems and establishing a model framework through the lens of the Forced Labour Convention’, UCL Journal of Law and Jurisprudence, iss. 8(2), doi:https://doi.org/10.14324/111.2052-1871.119
