THE ASSESSMENT OF CORRUPTION RISKS IN THE INSTITUTIONS OF THE PENAL SYSTEM OF THE REPUBLIC OF BELARUS
Journal: PENAL LAW
Volume 16 № 2
, 2021
Rubrics: WITHOUT RUBRIC
Authors:
1.
Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Belarus
Type:
Article
Pages:
from 215
to 220
Status:
Published
Received:
17.06.2021
Accepted:
28.06.2021
Published:
28.06.2021
Subject area:
UDK 343.8(476)
Language:
Russian
Keywords:
ugolovno-ispolnitel'naya sistema, korrupciya, riski korrupcionnogo haraktera
Abstract (English):
In the article, the author reveals the concept of corruption risks in the context of their content, the system of measures (procedures) to identify such risks (identification) and the probability (possibility) of committing corruption crimes and offenses of a corruption nature. Taking into account the possibility of committing socially dangerous encroachments, causing harm by socially dangerous actions, including in the context of corruption legal relations, it is important for each state to assess the possibility and probability of corruption risks, including the penal system, within the framework of the implementation of anti-corruption policy. It is advisable to adequately assess the current criminological situation from the point of view of its security, to take measures to prevent the criminalization (secondary criminalization) of certain spheres of society’s life, the involvement in the process of criminalization of persons who are civil servants, persons equated with civil servants, foreign officials. As a result of the conducted research, the author comes to the conclusion that in order to form a unified approach to ensuring the work on the assessment of corruption risks, it is advisable to introduce an algorithm for identifying and assessing corruption risks in the bodies and institutions of the penal system, taking into account the current situation.
In the article, the author reveals the concept of corruption risks in the context of their content, the system of measures (procedures) to identify such risks (identification) and the probability (possibility) of committing corruption crimes and offenses of a corruption nature. Taking into account the possibility of committing socially dangerous encroachments, causing harm by socially dangerous actions, including in the context of corruption legal relations, it is important for each state to assess the possibility and probability of corruption risks, including the penal system, within the framework of the implementation of anti-corruption policy. It is advisable to adequately assess the current criminological situation from the point of view of its security, to take measures to prevent the criminalization (secondary criminalization) of certain spheres of society’s life, the involvement in the process of criminalization of persons who are civil servants, persons equated with civil servants, foreign officials. As a result of the conducted research, the author comes to the conclusion that in order to form a unified approach to ensuring the work on the assessment of corruption risks, it is advisable to introduce an algorithm for identifying and assessing corruption risks in the bodies and institutions of the penal system, taking into account the current situation.
Keywords:
ugolovno-ispolnitel'naya sistema, korrupciya, riski korrupcionnogo haraktera
ugolovno-ispolnitel'naya sistema, korrupciya, riski korrupcionnogo haraktera
Коррупция как негативное социальное и правовое явление проникает во все сферы жизнедеятельности. Справедливо отмечено экспертами Управления Организации Объ- единенных Наций по наркотикам и преступности (ЮНОДК), что «…коррупция подрывает демократические институты, замедляет экономическое развитие и способствует неста- бильности правительства. Коррупция наносит ущерб основам демократических инсти- тутов, искажая избирательные процессы, извращая верховенство закона и создавая бюрократию» [1]. В каждом правовом государстве выстраивается адекватная система мер противодействия данному явлению, которая включает в себя не только наличие превентивных мер, но и деятельность уполномоченных субъектов, функционирование соответствующего отраслевого законодательства. Таким образом реализуется анти- коррупционная политика государства. С учетом того что коррупция проникает во все сферы жизни человека, изменяя и причиняя вред общественным отношениям, то с от- рицательным уклоном она может сказаться на эффективности и результативности уго- ловно-исполнительной системы государства, причем коррупция влияет как на деятель- ность отдельных подразделений и служб, так и на работников (сотрудников) учреждений. Отметим, что с учетом Порядка формирования сведений о коррупционных престу- плениях, утвержденного совместным постановлением Генеральной прокуратуры, Ко- митета государственного контроля Республики Беларусь, Оперативно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Респу- блики Беларусь и Комитета государственной безопасности Республики Беларусь от 27 декабря 2013 г. № 43/9/95/571/57/274, в Республике Беларусь учтено 1806 коррупци- онных преступлений (в 2019 г. - 2363, или 23,6 %). Их удельный вес в общем количестве преступлений составил 1,9 %. Наряду с существенным снижением числа коррупцион- ных преступлений в республике уменьшилось и количество привлеченных к уголовной ответственности коррумпированных лиц - 791 (1087 в 2019 г.). В целом уменьшилось число случаев взяточничества, хищений имущества, злоупотребления властью или служебными полномочиями, превышения власти или служебных полномочий, бездей- ствия должностных лиц. При этом, по данным Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, в своем большинстве коррупционные преступления распространены в сфере промышленности, торговли и государственного управления (810 случаев). Однако уменьшение доли коррупционных преступлений не исключает вероятности их включения в сферу латентной преступности, сращивания с иными видами уголовно- правовых деяний. В связи с этим предупреждение негативного воздействия может осу- ществляться мерами правового, экономического, социального и этического характера. Представляется актуальным определить потенциальные и реальные коррупционные риски для целенаправленного воздействия на них и превентивного устранения в дея- тельности УИС. Прежде чем освещать вопросы понятия и сущности рисков коррупционного свой- ства, стоит отметить, что данное направление деятельности связано с процессом ре- формирования государственной службы как одного из важных этапов в системе мер противодействия коррупции. Обращаясь к европейскому опыту реформирования го- сударственной службы, обратим внимание на предложения, выработанные Органи- зацией экономического сотрудничества и содействия (ОЭСР), которые именуются как структура обеспечения профессиональной честности. Ее ключевыми компонентами являются такие блоки, как: определение и установление профессиональной честности; руководство; мониторинг; обеспечение соблюдения [2]. Каждый блок включает в себя несколько направлений. В первом блоке «Определе- ние и установление профессиональной честности» рекомендовано обратить внимание на анализ коррупционных рисков, наличие и использование кодексов поведения, а так- же разработанность механизма разрешения конфликта интересов. Все эти элементы связаны между собой. Остановимся на понятии, содержании и механизме преодоления рисков коррупцион- ного характера, в том числе в уголовно-исполнительной системе Республики Беларусь. Следует отметить, что понятие коррупционных рисков не содержится в национальном законодательстве, хотя используется в содержании нормативных правовых актов (на- пример, в Типовом положении о комиссии по противодействию коррупции, утвержден- ном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26 декабря 2011 г. № 1732, с последующими изменениями и дополнениями). В законодательстве Российской Федерации также можно увидеть применение дан- ного термина. Схожие понятия встречаются и в локальных ведомственных актах (След- ственного комитета Российской Федерации, Министерства по регулированию контракт- ной системы в сфере закупок и т. п.) [3]. В законодательстве зарубежных стран также есть легальное определение исследу- емого понятия. Например, Закон Республики Казахстан от 18 ноября 2015 г. «О проти- водействии коррупции» определяет коррупционный риск как возможность возникнове- ния причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений. Неофициальное толкование исследуемого понятия дается в докладе «Оценка кор- рупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных заказов», подготовленном Центром анти- коррупционных исследований и инициатив «Transparency international - R». В частности, эксперты понимают под коррупционными рисками проявления коррупционных явлений и (или) возникновения коррупционных ситуаций [4]. Научное сообщество также стремится урегулировать общественные отношения в данной сфере, предлагая доктринальное толкование понятия. Например, В. В. Астанин определяет коррупционные риски как обстоятельства, способствующие совершению коррупционных преступлений. Автор обнаруживает риски и в плоскости несоблюдения установленных законодательством запретов, связанных с государственной службой, и при осуществлении своей профессиональной деятельности [5, с. 55]. В то же вре- мя другой известный российский исследователь коррупции Г. А. Сатаров определяет коррупционный риск как шанс оказаться в коррупционной ситуации, войдя в контакт с должностными лицами. Риск коррупции - это оценка вероятности того, что респондент, попадая в определенную ситуацию (например, требуется срочное разрешение на про- ведение строительства), окажется в условиях коррупционной сделки [6, с. 98-99]. Белорусский исследователь коррупции А. М. Клим предлагает законодательно уре- гулировать рассматриваемое понятие и понимает под коррупционными рисками содер- жащиеся в системе управления (вне зависимости от формы собственности) потенциаль- ные возможности для действий или бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной или иной выгоды при выполнении ими своих должностных полномочий и наступления неблагоприятных последствий, вызванных коррупционными правонарушениями [7]. Вместе с тем и обстоятельства, и факторы, и явления, возникаю- щие в процессе функционирования организации (департамента, управления, отдела, отделения) и осуществления служебной деятельности сотрудников, создающих ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения, и вероятность (возможность) проявлений коррупции и наступления неблагоприятных последствий, вызванных ими, также могут расцениваться как коррупционные риски. В связи с этим можно согласиться с тем, что неоднозначное толкование нормы не способствует однозначному его пони- манию субъектами права [7], что предопределяет внесение изменений в действующее законодательство, например в Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», путем легального толкования понятия «коррупционный риск». Оценка коррупционных рисков позволяет установить те направления в деятельности учреждения (органа, отдела, отделения), при реализации которых высока вероятность совершения правонарушений коррупционного характера или коррупционных престу- плений. Традиционно рискованными продолжают оставаться сферы государственных закупок, реализации административных процедур, принятия управленческих решений (например, назначение на должности, премирование, применениея мер дисциплинарной практики). Где имеет место единоначальное усмотрение, риск коррупционного характера возрастает многократно. Прослеживается логическая цепочка, которая определяется как наличие риска коррупционного характера, из чего следует совершение коррупци- онного правонарушения. На наш взгляд, процедура оценки рисков коррупционного характера может состоять из нескольких этапов: определение видов коррупциогенно опасных функций (видов деятельности); определение должностей с повышенным уровнем рисков коррупционного характера; идентификация ситуаций, связанных с коррупционными рисками; составление карты рисков коррупционного характера в учреждении (департамен- те, отделе и т. п.); организация и проведение мероприятий по управлению коррупционными рисками; рассмотрение вопросов, связанных с проведением оценки коррупционных рисков (не реже 1 раза в год). Составление перечня коррупционно опасных функций определяется посредством выделения тех направлений деятельности, при реализации которых могут возникнуть предпосылки для возникновения коррупции. Традиционно к рискам коррупционного характера относят реализацию функций по контролю и надзору, управлению государ- ственным имуществом, осуществлению административных процедур, организационно- распорядительные, административно-хозяйственные, а также разрешительные функ- ции. В деятельности органов и учреждений, подчиненных Департаменту исполнения наказаний МВД Республики Беларусь, весь спектр указанных функций присутствует (например, осуществление закупок оборудования, контроль и надзор при исполнении наказаний, продажа имущества, распределение материальных ресурсов). Информация о том, что при реализации той или иной функции возникают корруп- ционные риски, может быть получена в рамках заседаний ведомственных комиссий (коллегий); при рассмотрении обращений различных категорий лиц; путем вынесе- ния представлений компетентными органами (в том числе по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и правонарушений). Инфор- мация о выявлении таковых функций может храниться в кадровом подразделении учреждений, и сведения о предотвращении рисков в этой сфере должны быть раз- мещены в соответствующем отчете подразделения (например, по итогам месяца, полугодия, года). После определения функций с наличием рисков коррупционного свойства уста- навливаются должности в учреждении, которые связаны с высоким коррупционным риском. Указанные должности определяются с учетом степени свободы принятия ре- шений, вызванной спецификой служебной деятельности, интенсивностью контактов с гражданами и организациями, возможностью путем единоначального усмотрения принимать юридически значимые решения (например, начальник отдела, группы). Перечень таких должностей должен быть закреплен в соответствующем приказе и храниться в отделе кадров подразделения, отчетность осуществляется также пе- риодически. Идентификация (сравнение) типовых ситуаций, возникающих при реализации кор- рупционно опасных функций, проводится с учетом информации, поступившей из раз- личного рода источников, включая обращения и заявления граждан, правозащитных организаций, результаты служебных проверок, проводимых инспекцией по личному составу, и т. п. Выявленные ситуации, события, факторы вносятся в карту рисков с указанием возможных мер по предотвращению их возникновения. Карта коррупцион- ных рисков должна разрабатываться должностным лицом, ответственным за профи- лактику коррупционных правонарушений в учреждении в соответствии с установлен- ной формой, и утверждаться руководителем учреждения. В нее должны вноситься сведения о типовых возможных ситуациях коррупциогенного свойства (функций), перечень должностей с риском коррупционного характера, идентификацией рисков и методами их разрешения. Проведение мероприятий по управлению коррупционными рисками направлено на минимизацию и недопущение проникновения коррупции в структуры органов (учрежде- ний, отделов и т. п.). По своему содержанию мероприятия подразделяются: на правовые - разработка и принятие локальных ведомственных актов в УИС; организационные - изменение порядка исполнения функций, содержащихся в пе- речене коррупционно опасных; антикоррупционное обучение, просвещение и перепод- готовка работников, замещающих должности в учреждении; создание форм отчетности по результатам принятых решений (например, ежегодный отчет о деятельности, о ре- ализации программы); внедрение систем электронного взаимодействия с гражданами и организациями; осуществление внутреннего контроля за исполнением работниками учреждения своих обязанностей (проверочные мероприятия на основании поступив- шей информации о проявлениях коррупции); вневедомственный контроль; регламен- тация сроков и порядка реализации процессов с повышенным уровнем коррупционной уязвимости; использование видео- и звукозаписывающих устройств в местах приема граждан и представителей организаций, а также иные меры. Рассмотрение вопросов, связанных с проведением оценки коррупционных рисков, осуществляется периодически как в плановом, так и в неплановом порядке (например, с учетом ухудшения криминогенной ситуации в подразделении). Предлагаются конкрет- ные меры, направленные на устранение реальных и потенциальных рисков, внедряются меры превентивного характера. Таким образом, процедура оценки рисков в уголовно-исполнительной системе со- стоит из нескольких этапов: от определения коррупционно опасных функций, видов должностей до разработки мер по управлению рисками. Эффективность процессов по минимизации возникновения рисков коррупционного свойства влияет на продук- тивность работы всей уголовно-исполнительной системы по реализации целей уго- ловной ответственности.
1. UN Office on Drugs and Crime, viewed 15 January 2021, https://www.unodc.org/unodc/ en/corruption/education.html
2. Specialised Anti-Corruption Institutions, Review of models, Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, viewed 15 January 2021, https://www.oecd.org/corruption/ acn/39971975.pdf
3. Metodika ocenki korrupcionnyh riskov, voznikayuschih pri realizacii funkciy Sledstvennogo komiteta Rossiyskoy Federacii. URL : http://kchr.sledcom.ru/folder/858704/ item/858709 (data obrascheniya: 10.01.2021)
4. Ocenka korrupcionnyh riskov v proektah zakonov, izmenyayuschih deystvuyuschee zakonodatel'stvo v sfere gosudarstvennyh i municipal'nyh zakazov : doklad. M. : Centr antikorrupcionnyh issledovaniy i iniciativ «Transperensi Interneshnl - R», 2011. 5 s
5. Astanin V. V. Antikorrupcionnaya politika Rossii: kriminologicheskie aspekty : monografiya. M. : YuNITI-DANA ; Zakon i pravo, 2014. 255 s
6. Satarov G. A. Diagnostika rossiyskoy korrupcii: sociologicheskiy analiz. M. : Fond INDEM, 2008. 280 s
7. Klim A. M. Korrupcionnye riski: ponyatie, suschnost', klassifikaciya // Voprosy kriminologii, kriminalistiki i sudebnoy ekspertizy. 2016. № 1(39). S. 7-11
